Ανάμεσα στις σημαντικές νομοθετικές πρωτοβουλίες του 1983, αξίζει να αναφερθεί η ίδρυση του Εθνικού Κέντρου Δημόσιας Διοίκησης (ΕΚΔΔ, Ν. 1388/1983). Το Κέντρο είχε διπλή βασική αποστολή: α) Την αρχική εκπαίδευση δημοσίων υπαλλήλων, με προοπτική να στελεχώσουν τα ανώτερα επίπεδα της διοίκησης. Η αξιοκρατική επιλογή με τη συμμετοχή των κομμάτων στην επιτροπή εξετάσεων θα επέτρεπε να μην υπάρχουν πολιτικές αμφισβητήσεις. β) Τη συνεχή επιμόρφωση των δημοσίων υπαλλήλων κατά τη σταδιοδρομία τους, μέσα από προγράμματα μικρής διάρκειας. Κατ’ αυτόν τον τρόπο συγκεντρώνονταν οι δράσεις επιμόρφωσης σε ένα φορέα που θα μπορούσε να διαμορφώσει μια στρατηγικού χαρακτήρα αντίληψη για το θέμα.
Μεταρρύθμιση που… επέζησε
Η πρωτοβουλία αυτή είναι σημαντική για διάφορους λόγους. Πρώτον, διότι ήταν μια θεσμική μεταρρύθμιση που μακροημέρευσε, αφού, με κάποιες αναπόφευκτες αλλαγές στην πορεία του χρόνου, μετράει πλέον περί τις τέσσερις δεκαετίες λειτουργίας. Και μόνο το γεγονός αυτό τη διακρίνει από άλλες, που δεν κατόρθωσαν να ριζώσουν. Δεύτερον, διότι αποτέλεσε αφετηρία για μια συστηματική προσπάθεια αναβάθμισης της διοικητικής ικανότητας, μέσω της δημιουργίας υψηλού επιπέδου διοικητικών στελεχών και γενικότερα της ανάπτυξης του ανθρώπινου δυναμικού. Και τρίτον, διότι η ίδια η γέννηση του νέου θεσμού συμβολίζει το –εκ πρώτης όψεως– παράδοξο των αντιφατικών ροπών που μπορεί να χαρακτηρίζουν την άσκηση πολιτικής από μια κυβέρνηση.
Ιδιαίτερα ως προς το τελευταίο σημείο, υπενθυμίζεται ότι είχαν προηγηθεί στο πεδίο της Δημόσιας Διοίκησης άλλες πρωτοβουλίες: η αναδιοργάνωση των υπουργείων που έφερε την κατάργηση των Γενικών Διευθύνσεων και την αποπομπή των γενικών διευθυντών (Ν. 1232/1982), η κατάργηση της «πολυθεσίας» (Ν. 1256/1982) και η μεταρρύθμιση του συστήματος προσλήψεων, με την εισαγωγή ενός συστήματος αντικειμενικής μοριοδότησης, που έδινε όμως έμφαση σε κριτήρια του κοινωνικού προφίλ των υποψηφίων (Ν. 1320/1983). Τα παραδείγματα αυτά διαμόρφωναν το στίγμα μιας διαφορετικής αντίληψης για τη διοίκηση και τη δημοσιοϋπαλληλία, όπως επιβεβαιώθηκε και από μεταγενέστερες αλλαγές.
Οι μεταρρυθμίσεις αυτές ακολούθησαν τη μείζονα κυβερνητική αλλαγή του 1981, όταν το ΠΑΣΟΚ ανέλαβε τη διακυβέρνηση της χώρας. Έγιναν στο όνομα της υπεσχημένης «αλλαγής» και του «εκδημοκρατισμού», ως προϋπόθεση του «εκσυγχρονισμού». Ο εκδημοκρατισμός αναφερόταν στην εξάλειψη της αυταρχικής νοοτροπίας της διοίκησης στη σχέση της με τους πολίτες, στο άνοιγμά της προς την κοινωνία και στην πρόσβαση ευρύτερων κοινωνικών στρωμάτων, ιδιαίτερα των λιγότερο προνομιούχων, στη δημοσιοϋπαλληλία.
Οι αξίες της ισότητας και της κοινωνικής δικαιοσύνης αναφέρονταν συστηματικά στις εισηγητικές εκθέσεις των νόμων, που έθεταν ως ρητό στόχο την καταπολέμηση των ανισοτήτων και αδικιών, την αποφυγή δημιουργίας ομάδων προνομιούχων στη διοίκηση κ.λπ. Η ερμηνεία και ο τρόπος μεταγραφής των αξιών αυτών στο πεδίο της Δημόσιας Διοίκησης κατέληγαν στη σμίκρυνση της ιεραρχικής πυραμίδας (κατάργηση των γενικών διευθύνσεων), αν και παράλληλα σηματοδοτούσαν τη δυσπιστία της νέας κυβέρνησης έναντι της διοίκησης και των υψηλόβαθμων στελεχών της. Των ίδιων αξιών η επίκληση γινόταν και στην καθιέρωση των «κοινωνικών κριτηρίων» για πρόσληψη στο Δημόσιο, αφήνοντας τα προσόντα σχετικά με τις σπουδές σε δεύτερη μοίρα, ενώ μεταγενέστερες παρεμβάσεις στο ενιαίο βαθμολόγιο και μισθολόγιο χαρακτηρίστηκαν επίσης από ιδιαίτερα χαμηλό βαθμό διαφοροποίησης των ιεραρχικών βαθμίδων και των αντίστοιχων αμοιβών.
Σε ένα τέτοιο πλαίσιο, η ίδρυση του ΕΚΔΔ και κυρίως της Εθνικής Σχολής Δημόσιας Διοίκησης ενέχει στοιχεία έκπληξης.
Ασταθής ισορροπία
Όπως φαίνεται και στην εισηγητική έκθεση του νόμου, η πρωτοβουλία αυτή επιχειρούσε να ισορροπήσει ανάμεσα σε δύο αντιφατικές τάσεις: αφενός την αποδιαφοροποίηση της δημοσιοϋπαλληλίας, δηλαδή την άμβλυνση κλασικών χαρακτηριστικών της (όπως η ιεραρχία και η συναφής διαφοροποίηση ιεραρχικών επιπέδων, ρόλων, status και αμοιβών) και αφετέρου την παραγωγή μιας ιδιαίτερης κατηγορίας δημοσίων υπαλλήλων, με υψηλό επίπεδο επαγγελματικής κατάρτισης. Η προοπτική της ήταν να στελεχώσει τα ανώτερα επίπεδα της δημοσιοϋπαλληλίας και εντέλει να παραγάγει μια «διοικητική ελίτ». Το τελευταίο αυτό στοιχείο ήταν μέρος του προτύπου της φημισμένης γαλλικής Εθνικής Σχολής Διοίκησης (ΕΝΑ), το οποίο κυρίως ακολούθησε (και σε άλλα θέματα) η ελληνική πρωτοβουλία.
Οι δεδηλωμένοι στόχοι του νόμου 1388/1983 ήταν εκδημοκρατισμός, εκσυγχρονισμός, αμεροληψία και κοινωνική αντιπροσωπευτικότητα. Για το πρώτο απαιτείται μια «διαφορετική επαγγελματική καλλιέργεια και νοοτροπία». Για το δεύτερο, μια αναβαθμισμένη επαγγελματική κατάρτιση παρέχει τις «αντικειμενικές προϋποθέσεις σε δομικό επίπεδο», ώστε να υποστηριχθεί η λήψη και εφαρμογή των αποφάσεων. Η επαγγελματική κατάρτιση υπηρετεί το τρίτο, την αμεροληψία: εφόσον οι δημόσιοι υπάλληλοι είναι σε θέση «να εφαρμόζουν την πολιτική οποιασδήποτε κυβέρνησης», η πολιτική δεν θα έχει λόγο «να μεταβάλει τη διοίκηση από όργανο της κοινωνίας και του κράτους σε όργανο μιας τάξης ή του κόμματος». Τέλος, η κοινωνική αντιπροσωπευτικότητα προϋποθέτει ότι «στη διοίκηση πρέπει να έχουν δικαίωμα εισόδου όλα τα μέλη της κοινωνίας και όχι αποκλειστικά ή κατά κύριο λόγο πρόσωπα που ανήκουν σε μια μόνον κοινωνική τάξη ή κατηγορία», πράγμα που «μπορεί να αποτρέψει τη δημιουργία ιδιωτικών χώρων εξουσίας, πάνω από τη δημόσια, την πολιτική εξουσία του κράτους».
Προκύπτει ίσως από τα παραπάνω ο έντονα ιδεολογικός χαρακτήρας του σκεπτικού ίδρυσης του ΕΚΔΔ, όπως και άλλων νομοθετημάτων της περιόδου: το ΕΚΔΔ «δεν είναι μια απλή τεχνοκρατική καινοτομία».
Παράλληλα όμως σαφής είναι και μια προσπάθεια αντιμετώπισης αδυναμιών της ελληνικής διοίκησης, οι οποίες είχαν διαγνωσθεί περισσότερο από δύο δεκαετίες νωρίτερα, και υλοποίησης συστάσεων που δεν είχε έως τότε γίνει δυνατή. Για παράδειγμα, τόσο η έκθεση Γ. Μαραγκοπούλου (1950) όσο και η έκθεση Langrod (1964) είχαν προτείνει τη δημιουργία μιας ιδιαίτερης κατηγορίας διοικητικών στελεχών με ειδική εκπαίδευση, και η κυβέρνηση της Ένωσης Κέντρου είχε υιοθετήσει την ιδέα μιας παραγωγικής σχολής στο μοντέλο της γαλλικής Εθνικής Σχολής Διοίκησης (ΕΝΑ), χωρίς όμως να τη φέρει εις πέρας. Σε αυτό το πλαίσιο αποτελούσε μια πρόταση εξορθολογισμού, αποπολιτικοποίησης, ενίσχυσης του επαγγελματισμού και της ικανότητας των διοικητικών στελεχών. Το ζήτημα επανήλθε με την κυβέρνηση του ΠΑΣΟΚ. Ταυτόχρονα όμως έφερε τη σφραγίδα του κυβερνητικού κόμματος και των κυρίαρχων αντιλήψεων και αξιακών του αναφορών.
Σε αυτό το μείγμα, μπορεί να εντοπίσει κανείς και τις αντιφάσεις που προαναφέρθηκαν. Το ΕΚΔΔ και ιδιαίτερα η σχολή θα παράγει «στελέχη για τη δημοκρατία», αποπολιτικοποιώντας την επιλογή και τοποθέτησή τους, με όραμα μια επαγγελματικά επαρκή και αναβαθμισμένη διοίκηση. Η διαφοροποίηση του καθεστώτος της νέας αυτής κατηγορίας στελεχών σε σχέση με την ευρύτερη δημοσιοϋπαλληλία δεν μπορούσε όμως να είναι ιδιαίτερα εμφανής: ερχόταν σε αντίθεση με τη γενικότερη και μάλλον κυρίαρχη τάση για μείωση της διαφοροποίησης (όπως, π.χ., η σύμπτυξη της ιεραρχίας, κ.λπ.) που αναφερόταν σε ορισμένη αντίληψη της «κοινωνικής δικαιοσύνης» και της κοινωνικής αντιπροσωπευτικότητας. Έτσι, η συγκεκριμενοποίηση του ρόλου, της εξέλιξης της σταδιοδρομίας και εντέλει του καθεστώτος των στελεχών που θα παρήγε η σχολή παραπέμφθηκε σε μεταγενέστερες αποφάσεις. Παράλληλα, δινόταν η δυνατότητα σε δημοσίους υπαλλήλους αποφοίτους μέσης εκπαίδευσης, που αποτελούσαν τον κύριο όγκο των υπαλλήλων, να εισέλθουν στη σχολή, παρακάμπτοντας την απαίτηση πτυχίου ΑΕΙ. Αυτά τα παραδείγματα δίνουν το πλαίσιο των αντιστάσεων τις οποίες αντιμετώπιζε αυτή η πρωτοβουλία και από την ίδια τη διοίκηση, αντιστάσεις που οδήγησαν στη μη αποτελεσματική στήριξή της τα επόμενα χρόνια.
Πολλαπλές αντιδράσεις σε μια αναγκαία πρωτοβουλία
Και η αντιπολίτευση; Η αντιπολίτευση της Ν.Δ. συμμεριζόταν την ανάγκη μιας τέτοιας σχολής, δηλαδή το μείζον ζήτημα. Οπως όμως συχνά συμβαίνει στο φορτισμένο και συγκρουσιακό κλίμα της κομματικής αντιπαράθεσης, η διαφωνία της σε επιμέρους σημεία την οδήγησε να εισηγηθεί την καταψήφιση του νομοσχεδίου ως «απαράδεκτου και επικίνδυνου για τη δημόσια διοίκηση».
Τα ζητήματα που τέθηκαν αφορούσαν είτε τη μη επαρκή συζήτηση του νομοσχεδίου με τους ενδιαφερόμενους φορείς (δημοσίους υπαλλήλους, φοιτητές σχολών που κατευθύνονταν στη στελέχωση της διοίκησης, όπως π.χ. της Παντείου Σχολής) είτε τον βαθμό ελέγχου του υπουργού Προεδρίας επί των διαδικασιών (π.χ. για τον ορισμό των μελών της επιτροπής εξετάσεων, παρά την παρουσία εκπροσώπων κομμάτων).
Υπήρξε επίσης μια σύγχυση με τον ρόλο των πανεπιστημίων, αν και η σχολή δεν χορηγούσε τίτλο σπουδών, αλλά και αντιδράσεις για την απόφαση να ενταχθούν –κατά το γαλλικό πρότυπο– στην εκπαίδευση από τη σχολή κατευθύνσεις για τη στελέχωση των διοικητικών δικαστηρίων (συμπεριλαμβανομένου του ΣτΕ) και του διπλωματικού σώματος. Στις δύο αυτές περιπτώσεις, μέχρι τότε οι διαγωνισμοί ήταν «ειδικοί», δηλαδή διοργανώνονταν εκτός του συστήματος επιλογής δημοσίων υπαλλήλων. Όπως μπορεί κανείς να φανταστεί, οι αντιδράσεις για τις δύο αυτές περιπτώσεις ήταν σημαντικές, ωστόσο, φάνηκε προς στιγμήν να υπερνικώνται. Όχι όμως για πολύ, αφού λίγα χρόνια αργότερα επανήλθαν στο πρότερο καθεστώς «ειδικών» διαγωνισμών.
Επιστρέφοντας στο σήμερα, παρά τις επιμέρους κριτικές, δύσκολα θα αρνηθεί κανείς τη συμβολή του ΕΚΔΔ(Α) στην ανάπτυξη του ανθρώπινου δυναμικού. Η συνεχής επιμόρφωση αποτελεί κρίσιμο πυλώνα της διαρκούς και δυναμικής προσαρμογής του προσωπικού της ελληνικής διοίκησης σε νεότερες γνώσεις, δεξιότητες και τεχνικές, αλλά και σε νέες απαιτητικές αποστολές. Οι απόφοιτοι της Εθνικής Σχολής Δημόσιας Διοίκησης έχουν πλέον σταδιοδρομία δεκαετιών και μπορούν να αξιολογηθούν ως προς την ικανότητά τους να στηρίξουν τις εντεινόμενες απαιτήσεις από τη διοίκηση.
Συνολικά, στη νομοθετική ιστορία εντοπίζεται μία ακόμη θεσμική πρωτοβουλία που πέτυχε, ενώ ερχόταν σε αντίφαση με άλλες κυβερνητικές πολιτικές στο ίδιο πεδίο και ενώ χαρακτηρίστηκε «επικίνδυνη» από την αντιπολίτευση – αν και καθ’ ομολογίαν ήταν δυνητικά χρήσιμη και αναγκαία.
